党的二十大报告中指出，在将来5年中，国内的主要目的任务之一是“改革开放迈出新节奏，国家治理体系和治理能力现代化深入推进，社会主义市场经济体制愈加健全，更高水平开放型经济新体制基本形成”，要“健全产权保护、市场准入、公平角逐、社会信用等市场经济基础规范，优化营商环境”，要“打造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。目前，贯彻落实党的二十大精神，在政府采购范围需要进一步剖析市场开放对营商环境提出的挑战，以优化政府采购营商环境为牵引，推进达成更高水平对外开放。

　　政府采购一般占一国GDP的10%～15%，其在国民经济中的要紧用途不言而喻。伴随世界各国，特别是发达国家对自由贸易区开放水平及标准愈发提升，国内政府采购范围也渐渐从国内市场扩大至国际市场，政府采购在经济社会进步中起到有哪些用途愈加大。政府采购市场背后蕴含的潜力与商业机会将对国际贸易产生要紧影响，这也是各国和海量国际组织这样关注政府采购市场开放是什么原因。

　　国内政府采购规范建设起步较晚，近年来，伴随国内签订自由贸易协定工作的不断推进，政府采购市场开放进程也有所加快。加入世界贸易组织（以下简称“世贸组织”）《政府采购协定》（以下简称“GPA”）是国内进一步落实对外开放策略，扩大政府采购市场开放广度和深度的要紧举措。与GPA相比，国内政府采购规范更侧重于维护国家利益、规范采购行为、保护采购当事人利益，缺少开放的内涵，市场角逐机制的公平、公开、公正还不够，这对推进营商环境优化提出了更深层次需要。

　　营商环境是由政府管制的外部环境，其水平与区域规范建设的国际化、法治化、市场化息息有关，营商环境优化在政府采购范围主要体目前政府采购市场的公平角逐。因此，政府采购市场开放与其营商环境优化密不可分，优化政府采购营商环境朝着推进政府采购市场化、法治化、国际化进步，可以保障市场主体公平参与，激起市场经济活力。

　　综上，既有研究多侧重于国内政府采购规范与国际规则的比较、营商环境定义界定与优化手段方面，对于在政府采购市场开放条件下，国内营商环境优化面临的挑战与怎么样应付的研究较少。笔者聚焦政府采购市场开放对营商环境优化提出的挑战，并提出解决对策。

　　国内政府采购市场开放进程

　　政府采购市场开放，意味着一国的财政支出管理走向世界，也表明一国财政在全球参与权和话语权的提高。国内坚持对外开放的基本国策，近年来主动融入政府采购范围全球化。
2025年，国内启动加入世贸组织GPA的谈判，履行了加入世贸组织时的有关承诺。截至2025年，国内已经提交7份载明政府采购市场开放范围的出价清单，加入GPA势在必行。除此之外，从2025年起，国内积极表态要加入《全方位与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称“CPTPP”），推进政府采购市场开放。

　　国内加入GPA的进展

　　2025年，中共中央、国务院颁布的《中共中央 国务院关于构建开放型经济新体制的若干建议》提出，要推进国内加入GPA谈判，加快自由贸易区政府采购议题谈判。此后，国家主席习近平在2025年博鳌亚洲平台年会开幕式的致词上，提出中国将加快加入世贸组织GPA进程，并将它作为主动扩大进口的4项重大举措之一。

　　自2025年国内提交加入GPA的第一份出价清单并启动谈判以来，国内已向世贸组织提交7份出价清单。在提交的第七份出价清单中，不受GPA约束的情形仅包含：可能损害国家要紧政策目的的特殊采购扶持贫困区域和中小微型企业进步等政策功能，有关广播节目开发、生产与播出时段等合同，支持农业或人类食用项目进行的采购和国家策略储备的采购项目。整体来看，现在国内提交的出价清单表明，国内积极推进政府采购市场开放，内容上逐步扩大开放范围，采购门槛价有多次大幅度减少，总备注中的例外规定也进行多次调整，出价清单已经和GPA的参加方维持一致。但同时，国内一直坚持需要进步中国家的特殊与差别待遇，这一点在近期一次提交的出价清单中也有所体现。

　　国内加入CPTPP的进展

　　CPTPP是目前非常重要的地区自由贸易协定之一，它起来自于《跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称“TPP”），美国曾计划将它进步为“重返亚太”策略的要紧抓手，以主导经贸规则的拟定权。CPTPP不只直接影响缔约国的经贸合作，还会从多方面影响亚太经济一体化格局和国际经贸规则。

　　CPTPP的主要内容之一是“开放政府采购”，需要成员方全方位开放政府采购市场，对其他缔约方的商品和服务给予国民待遇，确保准时发布政府采购信息，承诺公平和非歧视地对待投标者等。
2025年11月，国家主席习近平在以视频方法出席亚太经合组织（APEC）第二十七次领导人非正式会议时发表讲话，初次在国际场所针对CPTPP作出表态，称中方“将积极考虑加入全方位与进步跨太平洋伙伴关系协定”。
2025年9月，中国正式递交加入CPTPP的书面申请。
2025年11月，国家主席习近平以视频方法出席第四届中国国际进口展会开幕式并发表主旨演讲指出，中国将深度参与绿色低碳、数字经济等国际合作，积极推进加入CPTPP。

　　营商环境范围国内政府采购市场开放面临的挑战

　　近年来，国内持续推进政府采购公平角逐，优化营商环境建设，2025年财政部颁布《关于促进政府采购公平角逐优化营商环境的公告》，重点在于清理突出问题并规范采购实行管理，为优化政府采购营商环境提供规范保障。与GPA和CPTPP的需要、2025年世界银行发布的宜商环境（以下简称“BEE”）体系与“市场化、法治化、国际化”的营商环境建设目的相比，国内营商环境建设仍有较大的提高空间。可以说，政府采购市场开放对国内营商环境建设提出了新挑战。

　　营商环境市场化的挑战

　　1.公平市场准入规则需进一步健全

　　2025年，在《国务院办公厅关于进一步优化营商环境减少市场主体规范性买卖本钱的建议》和《国家进步改革委关于打造违背市场准入负面清单案例归集和通报规范的公告》的工作需要下，违背市场准入负面清单典型案例及处置状况被予以通报。从通报案例中可以发现，以提供商所有制形式、组织形式等对提供商推行差别待遇，以入围方法妨碍提供商公平进入政府采购市场，设置障碍阻止提供商参与政府采购等现象屡禁不止。从国际政府采购角度来看，现行国际规则比市场准入规则更重视公平角逐，在GPA条约中，非歧视原则也贯穿其中，因此，在国内积极推进政府采购市场开放的背景下，打造公平的市场准入规则将成为国内营商环境优化进程中面临的要紧挑战。

　　2.平等市场地位需进一步强化

　　采购人作为政府采购主体，具备肯定的行政优益权，在买卖中，采购人可能在采购规则上处于较为优势的一方，而提供商总是在政府采购市场中作为响应一方的角色，地位相对弱势。近些年，在买卖实践中，提供商的维权意识渐渐开始增强，双方之间的地位逐步趋向平衡，但因为地位不对等致使的采购人和提供商违法违规状况仍时常出现。比如，2025年，在安徽财政厅官方网站发布的《安徽政府采购容易见到违法违规事情清单》中，采购人违法违规事情共23项，包含擅自提升采购标准、妨碍公平角逐、实行歧视待遇等事情；
提供商违法违规事情共8项，包含串通投标、失信、转包及未按规定分包等。这就对政府采购市场的公开透明、强监管提出了更高需要。国际政府采购有关协定中都会强调公开、公平、公正原则，因此，在将来，要进一步强化采购人、提供商之间平等的市场地位，这将是国内优化营商环境需解决的一个问题。

　　营商环境法治化的挑战

　　1.有关法律法规修订亟须协调统一

　　在国内现行的政府采购有关法律体系中，《政府采购法》与《招标投标法》两法并立的状况形成已久，两法在内容上有所出入，采购调整对象、监管体制、救济体制等均存在明显差异。除此之外，国内政府采购有关法律与国际规则之间也仍需协调统一，现在有关法规正逐步接轨GPA，但受制于国内政府采购市场实质状况，短期内协调统一有关法律体系有肯定的困难程度。

　　2.公平角逐审察规范有待深化落实

　　一些部门拟定的采购规范性文件中存在排除、限制角逐成效的条约，公平角逐审察力度有待进一步落实。政府采购中“异常底价”中标现象在国际上也曾出现过，为此2025年以来的新一轮国际规则修订中都对这一现象作了回话，如世贸组织GPA规定在合同授与阶段，若出现可能的“异常底价”投标现象，采购实体可以进行审察。因此，伴随国内推进加入GPA进程，政府采购公平角逐审察规范有待细化，公平角逐审察力度有待进一步增强。

　　3.质疑投诉及裁决机制需提质增效

　　对于政府采购质疑投诉处置，学界有看法觉得是行政的权利救济规范，即行政裁决。近年来，投诉处置改造为行政裁决被各方所同意，《深化政府采购规范改革策略》提出，要优化政府采购救济程序，打造和健全适应法治政府建设和对外开放需要的政府采购投诉专业化行政裁决机制。但当下政府迅速裁决通道不畅通，质疑投诉处置效率较低，认可度也不够高，行政处罚实行不到位，影响行政裁决效力，不利于营商环境优化，因此，在政府采购市场开放过程中，健全质疑投诉及裁决机制对于建设公平角逐的营商环境非常重要。

　　营商环境国际化的挑战

　　1.采购政策发挥受限于市场国际化

　　现在，国内已经打造了较为健全的政府采购政策功能支持体系，包含促进节能环保、促进中小微型企业进步、扶持不发达区域等，这类政策考虑了肯定的“社会公平”。而政府采购市场开放，必然会干扰既有些政策功能发挥，怎么样应付政府采购市场开放对政府采购政策功能发挥产生的影响，也是营商环境建设面临的挑战。

　　2.政府采购进步水平与发达国家相比差异较明显

　　目前，国内政府采购市场进步与国际上其他发达国家相比还存在较大差距。在买卖机制方面，政府采购电子化程度有待进一步提升。在采购过程管理方面，采购程序、合同管理、采购需要确定与采购文件标准化均需要健全。在信息公开方面，数据共享深度不足，信息孤岛现象仍是主要问题，这类对国内政府采购市场开放、优化国内政府采购营商环境是不利的，上述问题也将是将来营商环境建设面对的挑战。

　　解决对策

　　健全采购市场准入机制，消除隐性壁垒

　　采购人应当公平对待所有提供商，不能设置倾向性条约限制、排斥提供商，不能推行差别待遇，在“放管服”改革的背景下，精简市场准入审批事情，不设置很多限制性门槛限制提供商进入，切实精简提供商进入政府采购市场手续，减轻提供商负担。政府采购监督管理部门要进一步拓宽企业、群众的投诉途径，并健全处置回话机制，保障各类市场主体公平参与市场角逐。

　　买卖双方权利义务对等，强化公平公正

　　在政府采购买卖过程中，采购人和提供商买卖双方的权利义务设置应当公平公正，且在买卖过程中应遵循全过程公开透明原则，落实好采购人、提供商的“权”与“责”，加大对于采购买卖双方的监督管理，加强采购范围的执法力度，准时查处采购主体影响采购公平角逐的非法行为。只有明晰好采购人和提供商的权利与义务，落实好权责对等，采购买卖双适才能将自己职责范围内的事做完、做好，政府采购营商环境才能得以优化。

　　协调统一有关法律体系，逐步与国际接轨

　　打造协调统一的政府采购法律体系，不止是国家法治建设的内在需要，也是优化营商环境的现实需要，国内需要加快推进政府采购范围法律的协调统一，并健全配套规章规范。在法律条例修订过程中，要与国际规则做好衔接，逐步融合国际规则，为政府采购市场完全开放前国内建设公平角逐的营商环境奠定法律基础。

　　深化公平角逐审察规范，推进规范落实

　　深化公平角逐审察规范需要国内一方面要持续清理并废止以往政策中妨碍全国统一大市场和影响公平角逐的有关政策，并着重审察是不是存在排斥潜在提供商的不合理条约、倾向特定提供商等情形；
其次，对于新颁布的政策在推行前要严格审察，可在自我审察后引入第三方机构进行评估，从根本上提升公平角逐审察规范的推行力度，推进政府采购市场中规范政策的落实。在法律规范层面，国内需在有关法律及推行条例中进一步细化明确公平角逐审察规范，使用方法律法规的形式保障公平角逐审察规范落实落地。

　　健全质疑投诉裁决机制，提高法治化水平

　　健全政府采购质疑投诉裁决机制，需要拓宽提供商的质疑投诉途径，通过引入“网络+政府采购”，打通质疑投诉裁决通道，提升行政效率。同时，也应健全质疑回话内控规范，最好将回话职位与实行职位相离别。对于行政裁决，要保障当事人的合法权利，处罚要坚持“罚”与“教”相结合，推进建设公平角逐的政府采购营商环境。

　　发挥政府采购政策效能，对接国际市场

　　国内政府采购市场开放后，海外企业将涌入国内采购市场，会对国内当地企业进步导致冲击，影响现有扶持政策发挥效能。对此，一方面，在政府采购市场进一步开放前，国内要把握好现行扶持政策推行的窗口期，最大限度地发挥政策实效，推进社会公平。其次，在政府采购市场开放后，对于民族产业范围，要遵循对当地企业进行保护的国际惯例，对于容易受制约、“卡脖子”的范围，要擅长与其他国家企业打造采购伙伴关系，一同建设公平角逐、互利共赢的国际公共采购大市场。

　　对标国际先进水平，提升角逐实力

　　在加快构建新进步格局、着力推进优质进步背景下，国内政府采购也要对标国际先进水平，参考世界银行最新发布的BEE体系，优化国内营商环境。同时要加快推进“网络+政府采购”优质进步，达成数据共享，推进互联互通，消除信息孤岛。除此之外，国内要积极合理的利用国际资源，提高国内企业参与国际政府采购市场的角逐实力，通过借鉴其他国家政府采购进步经验，优化全国整体政府采购营商环境。

　　（作者单位：姜爱华、魏冕，中央财经大学财政税务学院；
石菁菁，中国农业大学经济管理学院）